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Fatiga de la cooperaciónAlfonso DuboisSupuesto cansancio y decepción respecto a la ayuda internacional al desarrollo por parte de sus donantes, en particular los públicos, que justificaría la disminución de aquélla. La expresión “fatiga de la cooperación” ha sido utilizada recientemente por los países donantes para mostrar su decepción ante los resultados conseguidos tras más de cuarenta años de diversos ensayos de fórmulas para el desarrollo. Aunque haya alcanzado una especial difusión en los últimos años, ya en 1969 la Comisión Pearson detectó la existencia de esa sensación entre los países donantes. Desde entonces, con relativa frecuencia ha hecho aparición la expresión a modo de explicación de las causas de la caída de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Tras esa expresión se esconden muchos contenidos que no suelen precisarse y se prefiere su utilización de una manera ambigua. 1) La fatiga de los agentes no gubernamentales En primer lugar, hay que precisar que, aun cuando quepa aplicar la existencia de la fatiga a cualquiera de los agentes donantes (administraciones públicas, ONG, formaciones políticas, opinión pública, etc.), el término hace referencia fundamentalmente a la actitud de las administraciones públicas. Los trabajos de la OCDE sobre la opinión pública y la cooperación al desarrollo permiten valorar la realidad y evolución de este elemento clave para el análisis del futuro de la cooperación al desarrollo. En general, hay una exagerada preocupación por detectar la relación existente entre el volumen de los fondos de la AOD y la percepción pública que se tiene sobre los mismos. Ciertamente es interesante conocer si la opinión pública avala o no el gasto público, y no deja de ser un indicador del grado de conciencia de la sociedad, pero si la encuesta se halla demasiado preocupada por el gasto público, puede sesgar enormemente la respuesta y no aparecen otros elementos de conciencia tanto o más relevantes. En principio, los resultados son optimistas en cuanto al apoyo del público: el 79% de las personas encuestadas en 19 países en 1995 se mostraban favorables a la ayuda, un punto más que en 1983, según el pnud. Pero no basta con constatar que la opinión pública siente que la ayuda es o no eficaz, sino que lo importante es conocer las causas de ese juicio o percepción. Por un lado, pueden reflejar el apoyo a la acción pública si se sabe que la finalidad es la ayuda humanitaria, y, al mismo tiempo, mostrar una reticencia para la ayuda al desarrollo concebida de forma más integral y a largo plazo. De hecho, hay evidencias de que en los países miembros del cad (Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, la opinión no manifiesta señal alguna de cansancio respecto a la ayuda humanitaria (ver acción humanitaria: concepto y evolución). Igualmente cabe pensar que, precisamente por una conciencia fuerte de la necesidad de una mayor dedicación hacia una política coherente de cooperación, se concede menos importancia a los flujos públicos y más a otro tipo de instrumentos no financieros de cooperación. Incluso, una actitud de la opinión favorable al recorte de los fondos públicos de cooperación puede deberse a una visión crítica, porque considera que responden más a criterios de política exterior que de desarrollo. Hay pruebas de que la mala gestión provoca en algunos países un cierto desencanto con relación a la ayuda, que no es lo mismo que cansancio, ya que, en este caso, bastaría mejorar la transparencia para recuperar el apoyo. Un punto importante es constatar que el esfuerzo de los gobiernos por llegar a la opinión pública es realmente ridículo si se considera el bajísimo porcentaje dedicado a este objetivo, lo que se evidencia en el escaso conocimiento que tiene el público en materia de desarrollo y ayuda al desarrollo. Desde este punto de partida de la ignorancia resulta más fácil a los gobiernos influir en la opinión pública aduciendo la ineficacia de la ayuda. Un hecho realmente llamativo es que se piensa que el porcentaje que se destina del presupuesto a la cooperación es muchísimo mayor que la realidad. En EE.UU., en 1991, el 54% pensaba que había que disminuir la ayuda; pero otro estudio mostraba que las personas creían que el gobierno americano destinaba el 18% del presupuesto federal a la ayuda externa. Esto mismo se manifestó en un sondeo realizado en el Reino Unido en 1995, que ponía de manifiesto que el 64% sobrestimaba los gastos públicos, y sólo un 13% tenía una percepción ajustada de la realidad de la AOD. Otro estudio hecho en la unión europea en 1997 confirmaba esta tendencia a sobrevalorar la ayuda (Intermón, 1996). Más interesante que la simple actitud de la opinión pública ante el presupuesto, es la jerarquía de valores dominante en la sociedad. Una actitud que se revela común en los países desarrollados y a la que no escapa Europa es la defensa de los intereses nacionales frente a la ayuda externa. La experiencia del estancamiento económico, la legitimación social que ha tenido (porque así se ha educado a la opinión pública) el objetivo de la disciplina fiscal para poder integrarse en la moneda única, han llevado a un segundo plano los compromisos con el desarrollo y las necesidades del Sur. En la encuesta del Eurobarómetro de 1996, los objetivos “ayudar a los países de los pobres del Sur” o “ayudar a los habitantes de los países pobres de África, Asia y América Latina” recibían menos apoyo que los de “defender nuestros intereses nacionales contra las potencias económicas y políticas, asegurar los recursos energéticos, luchar contra el paro y combatir el terrorismo”. Sin embargo, el mismo sondeo revelaba que “reducir la extrema riqueza y la extrema pobreza” y “reducir la brecha entre las regiones de nuestro país ayudando a las menos desarrollados y a las que tienen mayor necesidad” eran objetivos prioritarios de los europeos. En esta toma de posición tiene una gran importancia cómo han justificado los organismos públicos y privados la ayuda al desarrollo. Las donaciones hechas a las ONG son una muestra de una disposición favorable a la cooperación al desarrollo. Gastar el dinero por una causa es algo más concreto que dar una opinión, por lo que la evolución favorable de las donaciones puede servir de referencia para evaluar la tendencia. En EE.UU. no se ha manifestado ningún cansancio en este sentido; las donaciones han crecido incluso medidas en términos reales. En el Reino Unido, la recaudación de las 35 ONG mayores subió un 20% de 1993 a 1997. En los Países Bajos, igualmente, se produjo un aumento. Aunque en algunos países las ONG han experimentado un cierto freno en su tasa de crecimiento, cuando no un pequeño retroceso, parece que en general para las grandes organizaciones las donaciones no han disminuido en los años 90. No hay, pues, datos que corroboren, a pesar de las expresiones generalizadas, una fatiga de la ayuda en los grupos de la sociedad que apoyan la cooperación al desarrollo. Por el contrario, se puede decir que se mantiene el apoyo en la mayoría de los países donantes (Peredo, 1999:109). 2) La fatiga de los agentes públicos de cooperación Cuando se habla de fatiga no debe limitarse el término exclusivamente al descenso cuantitativo de las cantidades destinadas a la cooperación. Es cierto que en la década de los 90 los gobiernos han tenido que realizar especiales esfuerzos para equilibrar sus presupuestos públicos, y que un argumento que legitima el recorte de una importante partida de gastos, como es la ayuda oficial al desarrollo, es aducir la fatiga en base a una pretendida ineficacia de la ayuda. Pero también hay que explicar esa fatiga en el contexto de un debilitamiento de la convicción sobre la responsabilidad y el compromiso de los países desarrollados en el objetivo del desarrollo de los demás países. El argumento central que se pone sobre la mesa, por parte de los países donantes, es el fracaso de la cooperación al desarrollo tal como se ha realizado en las últimas décadas. Consideran que los resultados conseguidos no son positivos en relación con los esfuerzos realizados. Se ponen en duda los mecanismos de cooperación, se critica la actuación de muchos gobiernos de los países en desarrollo que no han colaborado en poner en marcha reformas esenciales para que sus economías funcionen, se enfatiza la necesidad de adecuar la cooperación a las nuevas realidades, etc. Pero no debe olvidarse que los cambios producidos en el escenario político internacional y en el de las políticas económicas han desempeñado un papel decisivo en el resurgimiento de la fatiga. Por un lado, la desaparición del bloque socialista como potencia mundial ha hecho caer una de las motivaciones centrales que impulsaron a los países occidentales, especialmente a Estados Unidos, a lanzar la cooperación al desarrollo como instrumento para conseguir alianzas con los países en desarrollo y así evitar que cayeran en el área de influencia rival. El hecho de que se haya revertido la tendencia de los flujos de la AOD a partir de los primeros años de la década de los 90, coincidiendo con el inicio de los procesos de transición hacia la economía de mercado de la mayoría de los antiguos países socialistas, no es una casualidad. Por otra parte, la hegemonía de las ideas económicas neoliberales que enfatizan el papel del mercado y del sector privado, relegando el papel de la acción pública en la economía y favoreciendo la desregulación y liberalización, cuestionan los instrumentos mismos de la cooperación al desarrollo al considerarla incluso perniciosa por distorsionar el libre juego de las fuerzas del mercado. En el caso de la cooperación comunitaria de la unión europea, se critica que el modelo de cooperación implantado con los Acuerdos de Lomé no siempre ha sido capaz de proporcionar los estímulos suficientes para que los países beneficiarios realizaran esfuerzos positivos de reforma, y puede que, incluso en algunos casos, haya contribuido a que se mantengan políticas económicas incoherentes y a consolidar dirigentes políticos corruptos. Por un lado, considera acertado que en los años 70 no se pusiera en práctica una política rígida de imponer condiciones previas políticas y económicas a los países de reciente independencia; pero duda de que este tipo de ayuda no condicionada haya servido para que los países en desarrollo asumieran la responsabilidad en el impulso de nuevas políticas, y que, por el contrario, haya servido para perpetuar la dependencia económica bajo la cobertura de una red de seguridad cómoda, que mantenía a muchos países totalmente dependientes de la ayuda (Comission Européenne, 1997). Por ello, las propuestas de las políticas comunitarias actuales ponen mucho más el acento en las condiciones previas no solamente económicas y técnicas, sino sobre todo políticas. Tras la fatiga de la cooperación se encuentra la preocupación por la eficiencia de la cooperación al desarrollo, que se ha convertido en un punto central del debate. Entre las propuestas que se hacen para superar el impasse se encuentra el poner una mayor énfasis en las condiciones bajo las que se debe conceder la ayuda. Así, por ejemplo, la propuesta de sustituir el tradicional sistema de financiación de proyectos por las ayudas globales a los presupuestos ofrece una mayor posibilidad de injerencia al establecer los requisitos de políticas que el país receptor debe cumplimentar para recibir la ayuda. Dentro de esas condiciones se encuentran: la democratización, el buen gobierno, la transparencia de la gestión pública, el ajuste y reforma económicos, y el desarrollo sostenible social y económico. Aunque estos objetivos sean deseables en sí mismos, el debate se plantea a la hora de establecer los objetivos y procedimientos, que suelen venir impuestos desde los países donantes, lo que, a su vez, vicia de origen la eficacia de las condiciones. El planteamiento de la fatiga de la ayuda carga con las responsabilidades del fracaso de la cooperación en los países receptores. Pero se puede afirmar también que la ayuda bilateral ha tenido efectos negativos en la medida en que ha sido concedida para responder a los intereses políticos, económicos y de seguridad inmediatos o estratégicos de los países donantes; así como por no haber estado adaptada a las condiciones socioeconómicas y culturales de los países beneficiarios, con lo que influyó en la permanencia de sus estructuras politicas ineficaces y probablemente corruptas. La ausencia de coordinación entre los donantes, que a menudo persiguen objetivos contradictorios, ha obstaculizado la definición y la puesta en marcha de estrategias coherentes de desarrollo para los países beneficiarios. Por otra parte, la ineficacia de la ayuda al desarrollo se debe a la falta de un comportamiento responsable por parte de los donantes. A pesar de los avances conseguidos, la ayuda bilateral se sigue concediendo en muchos casos bajo la forma de ayudas ligadas, lo que reduce su eficacia en una considerable proporción. Además, la parte de la ayuda que se dedica a los sectores sociales prioritarios y a los países más pobres no se corresponde con las necesidades de éstos. A. D. Bibliografía
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