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Operaciones de PazJoana Abrisketa“Despliegue de una presencia de Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes implicadas, lo que normalmente se hace recurriendo a personal militar y/o de policía, e incluso a personal civil”. Ésta es la definición dada por el antiguo Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Ghali (1992:20), en su documento programa de paz, referida a un tipo específico de operaciones de paz, las denominadas Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Bajo el epígrafe de “Operaciones de Paz” cabe hablar de tres tipos de operaciones de las naciones unidas: a) Operaciones de Mantenimiento de la Paz (Peace Keeping), orientadas a preservar la paz en contextos de tensión, por ejemplo en países en los que ya ha acabado la guerra mediante la firma de un acuerdo de paz y es necesario vigilar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el mismo. Estas operaciones requieren el consentimiento de las partes y utilizan la fuerza sólo en defensa propia. b) Operaciones de Establecimiento de la Paz ,__ cuyo objetivo es pacificar una situación inestable y conseguir que las partes lleguen a un acuerdo global por medios pacíficos. Su paradigma fue la operación de Naciones Unidas en Namibia en 1989/90, habiendo conducido posteriormente operaciones similares en El Salvador, Angola, Camboya y Mozambique. c) Operaciones de Imposición de la Paz__ .__ A diferencia de las anteriores, no cuentan con el consentimiento del Estado en el que se actúa, y contemplan el uso activo de la fuerza para imponer determinado mandato del Consejo de Seguridad, como fueron los casos de ONUSOM II y de FORPRONU, por ejemplo. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) son las más importantes, por ser las primeras que surgieron, las más abundantes en la historia y, muchas veces, las que han constituido el punto de partida a partir del cual, cuando el contexto político y militar se ha deteriorado, han acabado estableciéndose las de Establecimiento e Imposición. Por esta razón, a aquéllas dedicaremos nuestra atención prioritaria a continuación. 1) Características de las OMP Bajo la denominación de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) se engloban diversos tipos de acciones, consistentes en el envío por naciones unidas de contingentes militares, policiales y/o civiles, con objeto de alcanzar la paz, la seguridad y la estabilidad en una determinada región. Las fuerzas desplegadas pueden ejercer funciones de negociación, persuasión, observación y verificación de la situación, así como de patrulla e incluso de interposición física entre los contendientes. A pesar de la heterogeneidad de tales operaciones, destacan cinco elementos comunes a todas ellas: a) Son acciones de Naciones Unidas, ordenadas por su Consejo de Seguridad y desarrolladas bajo el control de su Secretario General. Dentro de la Secretaría General, la planificación y financiación de las misiones recae en el Departamento para Asuntos Políticos y en el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. El hecho de ser operaciones de la ONU hace que resulten aceptables para los Estados, que de lo contrario rehusarían la presencia de tropas extranjeras en su territorio. b) Se establecen con el __consentimiento de las partes en conflicto, lo cual les distingue de las Operaciones de Imposición de la Paz, al tiempo que reduce la necesidad del recurso a la fuerza y la inseguridad del personal enviado (ver seguridad en el trabajo humanitario). c) Son imparciales, es decir, su función es ejercer presión para hacer cumplir el mandato que le haya sido asignado por el Consejo de Seguridad; pero, más allá de eso, no deben tomar parte en el conflicto. d) Su personal y equipamiento es proporcionado voluntariamente por los Estados miembros de Naciones Unidas, dado que ésta carece de un ejército o cuerpo de policía permanente. De este modo, los efectivos de una OMP se conforman específicamente para ese caso concreto. Por otro lado, si bien las primeras OMP estuvieron compuestas casi exclusivamente por militares, en las actuales se suelen incorporar también policías civiles, funcionarios civiles y otros componentes. e) La fuerza armada sólo puede utilizarse en legítima defensa. Un hecho reseñable y de creciente importancia es que también determinadas organizaciones regionales vienen desarrollando OMP, en coordinación con Naciones Unidas. Es el caso de la operación de la Organización de Estados Americanos en Haití, o la de la OTAN en la antigua Yugoslavia. La colaboración regional tiene la ventaja de que puede existir un compromiso más fuerte con la solución del conflicto y una mayor capacidad de comprensión del mismo; pero puede encerrar el riesgo de una implicación parcial o interesada, y que se utilice como un mecanismo para ganar peso geopolítico en la zona. 2) Evolución de las OMP. Del mantenimiento a la imposición de la paz Se pueden distinguir tres grandes fases en la evolución de las OMP: a) entre 1945 y 1974, o primera fase de la Guerra Fría; b) entre 1974 y finales de los 80, caracterizada por una disminución de su importancia; y c) la post-Guerra Fría desde finales de los 80, con una reactivación que las convirtió en una de las actividades primordiales de la ONU, según el propio Ghali (1993). Prueba de ello es que si en los primeros cuarenta años de existencia de esta organización sólo se establecieron 13 OMP, entre 1988 y 1999 se han efectuado 28 nuevas operaciones, de contenido muy diverso. La primera OMP se inició en mayo de 1948, con ocasión de la primera guerra árabe-israelí, iniciada tras la renuncia del Reino Unido a su mandato sobre Palestina y la proclamación del Estado de Israel. El Consejo de Seguridad decidió enviar 36 observadores militares desarmados, que componían el Organismo de la ONU para la Vigilancia de la Tregua en Palestina. A esta operación le siguió en 1949 la creación del Grupo de Observadores de la ONU en India y Pakistán, con ocasión de la primera guerra entre ambos. Un hito importante en la historia de las operaciones de mantenimiento de la paz se dio tras la invasión en 1950 de la Corea del Sur capitalista por la Corea del Norte comunista. El Consejo de Seguridad de la ONU, observando que esto representaba un quebrantamiento de la paz, adoptó una serie de medidas incluyendo la intervención militar, que quedaron en suspenso al asumir un mes después la URSS la presidencia del Consejo y ejercer el derecho de veto. Ante el bloqueo del Consejo, la discusión de los hechos se transladó a la Asamblea General, que adoptó la Resolución 377 (V) de 3 de noviembre de 1950, llamada también, Unión Pro Paz. A través de ésta, la Asamblea General asumía el encargarse de “examinar las situaciones de amenazas a la paz” y “de dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas”, por lo que se arrogaba una función que corresponde al Consejo de Seguridad. La primera vez que se utilizó la citada Resolución Unión Pro Paz fue en 1956, como respuesta al ataque israelí contra las tropas egipcias de Nasser, después de que éste nacionalizara el canal de Suez. Ante la inoperatividad del Consejo de Seguridad, la cuestión se envió a la Asamblea General, que creó la UNEF (United Nations Emergency Force), una OMP orientada fundamentalmente a la interposición entre las fuerzas de Egipto e Israel. Desde su conclusión en 1967, la Asamblea no ha decidido ninguna otra OMP. La operación del Congo (ONUC), entre 1960 y 1964, merece una mención especial por varias razones: a) se estableció en un Estado en el que las instituciones estaban colapsadas; b) fue la primera OMP en la que se incluyeron elementos civiles; y c) fue el primer caso, acaecido después en otras ocasiones, de transición desde una Operación de Mantenimiento de la Paz __ a una Operación de Imposicion de la Paz: al constatarse que el método del mantenimiento de la paz no era suficiente para alcanzar los objetivos previstos, el Consejo de Seguridad autorizó el uso de la fuerza para frenar la secesión de la región de Katanga. El propósito de UNEF, de ONUC y de otras OMP que se desplegaron durante la Guerra Fría fue el de frenar un determinado conflicto y dar tiempo y espacio a los políticos y a los diplomáticos para alcanzar una solución sostenible a largo plazo. Las principales características de estas operaciones eran su composición predominantemente militar, el despliegue a lo largo de fronteras internacionales y el contar con el consentimiento de las partes. Hoy en día dichas operaciones se denominan __operaciones clásicas, tradicionales o de primera generación. Tras el paréntesis de la década de los 80, la conclusión de la Guerra Fría abre un nuevo período. El fin de la división bipolar del mundo permitió ampliar el margen de maniobra del Consejo de Seguridad. Por otro lado, si bien la rivalidad entre los dos bloques ha concluido, desde fines de los 80 se ha asistido a un incremento de los conflictos civiles internos, motivados por el estallido de tensiones étnicas, la descomposición de muchos Estados y la crisis económica, dando lugar a crisis humanitarias denominadas emergencias complejas. Como resultado de todo ello, en la post-Guerra Fría las OMP se han multiplicado en número, diversificado en su naturaleza y complicado en sus mecanismos. En efecto, suelen desempeñar una amplia variedad de funciones, muchas de ellas esenciales durante los procesos de rehabilitación posbélica, como pueden ser: la supervisión del cese al fuego, el reagrupamiento y la desmovilización de tropas, su reintegración en la vida civil y la destrucción de las armas, el diseño de programas de neutralización de minas antipersonales, el retorno de refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y de desplazados internos, la prestación de asistencia humanitaria, etc. Cabe destacar, como máximos exponentes de las OMP posteriores a la Guerra Fría, la ONUSOM I y II (Operación de Naciones Unidas para Somalia, 1992-94 y 1994-95 respectivamente), la FORPRONU (Fuerza de Protección de Naciones Unidas para Yugoslavia, 1992-1995) y la MINUAR (Misión de Naciones Unidas para Ruanda, 1993-1996 ). Se trata de las denominadas operaciones de segunda generación u operaciones multifuncionales. La novedad de estas operaciones radicó principalmente en la protección de la asistencia humanitaria y la autorización de usar la fuerza armada, más allá de la legítima defensa, para hacer cumplir el mandato encomendado, razón por la que muchas veces acaban evolucionando hacia Operaciones de Imposición de la Paz. En este sentido, el contexto de la post-Guerra Fría ha dado lugar a dos fenómenos: una proliferación de conflictos civiles y emergencias complejas, que han incrementado la inseguridad en muchos países, con las consiguientes dificultades para el reparto de ayuda y la protección de las víctimas, así como un fin de la confrontación bipolar entre las superpotencias, lo que ha dejado a las Naciones Unidas las manos más libres para usar la fuerza en esos contextos sin el veto de uno u otro bloque. Ambos factores han contribuido al incremento de dichas Operaciones de Imposición de la Paz. Muchas de ellas se han implantado al constatarse las limitaciones de los mandatos de las OMP (no uso de la fuerza salvo en defensa propia; acuerdo de las partes) en contextos de fuerte violencia. Tales operaciones de imposición son promovidas por el Consejo de Seguridad sobre la base del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, que, para restablecer la paz, autoriza a los Estados y organizaciones regionales al uso de la fuerza armada contra aquel Estado que haya amenazado la paz, quebrantado ésta, o cometido un acto de agresión hacia un tercero. Como en el caso de las OMP, requieren un mandato específico del Consejo de Seguridad, quedando el despliegue y funcionamiento de las tropas bajo el mando del Secretario General. A este respecto, en su Programa de Paz, Boutros Ghali (1992) recomendó el establecimiento dentro de las fuerzas armadas de los Estados de “unidades de imposición de la paz” que deberían quedar en situación de alerta para ser puestas a disposición de la ONU de cara a sus operaciones con uso de la fuerza. Deberían basarse en efectivos voluntarios, recibir una formación apropiada y estar mejor armadas que las tropas de las OMP. El concepto de “imposición de la paz” se reforzó después con el Informe del Secretario General titulado “Aumento de la capacidad de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas”, aprobado el 14 de marzo de 1994. En él se establecía que, cuando fracasan los medios pacíficos, puede ser necesaria la imposición de la paz a través de medidas basadas en el Capítulo VII de la Carta, incluido el uso de la fuerza armada. Tales Operaciones de Imposición de la Paz se han ejecutado durante los 90 en varios contextos de conflicto, como en Irak, la antigua Yugoslavia, Somalia, Haití, Ruanda, Zaire o Albania. 3) Base jurídica de las OMP Las OMP se desarrollan en el marco del Derecho Internacional y particularmente en el marco de la Carta de las Naciones Unidas, aunque no estén directamente contempladas por ella. En efecto, el término “Operaciones de Mantenimiento de la Paz” no se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, sí se recoge la intención de la ONU de “preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”, para lo cual se contempla el arreglo pacífico de controversias (Capítulo VI), el uso de la fuerza para poner fin a la amenaza a la paz y a la seguridad internacionales (Capítulo VII), y la función de las organizaciones regionales para atender a los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (Capítulo VIII). El antiguo Secretario General, Dag Hammarskjöld, afirmó que las operaciones de mantenimiento de la paz correspondían al “Capítulo Seis y Medio” de la Carta, es decir, que se situaban entre los métodos tradicionales de solución pacífica de controversias del Capítulo VI, y las medidas coercitivas para el mantenimiento de la paz del Capítulo VII. Además de la propia Carta de las Naciones Unidas, el derecho internacional humanitario ha desempeñado un papel sustancial en las operaciones de mantenimiento de la paz de la última década del siglo XX. En este sentido, en numerosas ocasiones el Consejo de Seguridad ha considerado que la violación del derecho internacional humanitario constituye una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales, y ha obligado al personal de las OMP a cumplirlo y a hacerlo cumplir. 4) Procedimiento de las OMP Una vez que el Consejo de Seguridad autoriza el despliegue de una OMP, es el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, dependiente de la Secretaría General, la que la organiza, solicita las contribuciones de tropas y prepara el presupuesto. Bajo los procedimientos normales, pueden transcurrir tres o cuatro meses desde que el Consejo autoriza una misión hasta su puesta en marcha. Se requiere una actuación en tres frentes: financiero, personal y de equipamiento. En el terreno financiero, las operaciones se financian a través de tres fuentes: a) el presupuesto ordinario de la ONU; b) contribuciones voluntarias en dinero y en material por los Estados miembros; y c) presupuestos específicos de las misiones, que son la fuente principal de la financiación. Las contribuciones de los Estados miembros se basan en una escala que toma en consideración la capacidad de los países para afrontar los pagos, así como el grado de influencia de los países en la decisión de establecer una OMP. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, clasificados como Grupo A, tienen una responsabilidad financiera que se acerca a los dos tercios del coste de cada operación. El Grupo B, compuesto por otros Estados industrializados, contribuye con la misma cantidad para el presupuesto ordinario de Naciones Unidas y para el presupuesto de las operaciones. Entre los países en vías de desarrollo, el Grupo C contribuye con un quinto del presupuesto ordinario, mientras que los más pobres, el Grupo D, lo hace con un décimo (Morrison, 1999: 535). En teoría, los Estados miembros deben pagar la cantidad presupuestada treinta días después de la toma de la decisión. En la práctica, muy pocos Estados pagan puntualmente, de ahí la situación de perpetua crisis financiera de la organización. En 1998, los gastos de las Operaciones de la Paz fueron aproximadamente 1.000 millones de dólares, lo que supone menos de 20 centavos de dólar por cada habitante del planeta, pero una parte importante del presupuesto total de la ONU. Respecto a la cuestión del personal, al no existir una fuerza de Naciones Unidas permanente, los equipos de pacificación (tropas, policías, observadores en las elecciones, etc.) están suministrados por los gobiernos de los Estados miembros de la ONU y por funcionarios de la propia organización. Esto ha provocado gran confusión y descoordinación, puesto que el personal de las operaciones se guía más por las órdenes de sus propios gobiernos que por las de los mandatos de Naciones Unidas. En cuanto al equipamiento, muchos han propuesto que los Estados deberían posibilitar que las Naciones Unidas puedan dotarse de una reserva de medios básicos que siempre son necesarios en las OMP (vehículos, radios, generadores, construcciones prefabricadas, etc.). Una propuesta complementaria es que los Estados podrían establecer coordinadamente, en varios lugares del mundo, reservas de equipamientos de su propiedad pero que pudieran ponerse rápidamente a disposición de la ONU. 5) OMP y ayuda humanitaria En la medida en que las OMP ayudan a aplacar los conflictos y a establecer unas mínimas condiciones de seguridad, tales operaciones conforman uno de los contextos en los que más asistencia internacional suele movilizarse, sea en forma de acción humanitaria[Acción humanitaria:debates recientes, Acción humanitaria:fundamentos jurídicos, Acción humanitaria: principios , Mujeres y acción humanitaria , Acción humanitaria:concepto y evolución] o de rehabilitación posbélica. La ejecución de la acción humanitaria en las OMP ha sido una cuestión ampliamente debatida desde los primeros años de la década de los 90. En efecto, después de la Guerra Fría, el Consejo de Seguridad ha contemplado en numerosas resoluciones la estrecha relación entre las crisis humanitarias y la amenaza a la paz y a la seguridad internacionales, como en los casos de Somalia en 1992, Yugoslavia en 1992-93, o Ruanda en 1994. Por un lado, es cierto que la interrelación de las causas de las emergencias complejas obliga a que las OMP adopten una estrategia amplia y comprehensiva, incluyendo elementos de paz y seguridad, derechos humanos, ayuda humanitaria y desarrollo socioeconómico. Estas últimas funciones suelen ser desempeñadas frecuentemente por las ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)] humanitarias. Ahora bien, aunque puedan existir acuerdos concretos de cooperación sobre el terreno entre ambas, las ONG no forman parte como tales de las OMP. Su deseo de mantener cierta independencia de estas operaciones se debe a que los objetivos políticos y los humanitarios no siempre coinciden. Intentan así subrayar el carácter distintivo del llamado “espacio humanitario” que les es propio, caracterizado por determinados principios humanitarios, respecto al ámbito de actuación de las fuerzas armadas. La principal reticencia suele girar en torno al efecto distorsionante que las actividades militares pueden tener para las humanitarias: determinados sectores de la población pueden establecer una identificación entre contingentes militares y ONG, con lo que éstas pueden ver dificultado su trabajo (ver acción humanitaria: debates recientes). En este sentido, un problema importante es que uno de los principios humanitarios básicos, la neutralidad (ver acción humanitaria: principios), no es una condición de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. En efecto, el Consejo de Seguridad, el órgano que las establece, es un órgano político que suele pronunciarse sobre la situación concreta del país en cuestión. Un ejemplo de esa reticencia de las ONG lo proporciona el Comité Internacional de la cruz roja (CICR), que aunque colabora sobre el terreno con los cascos azules, no suele integrarse como tal en los dispositivos de las operaciones. Sin embargo, un paso importante en cuanto al reconocimiento y la integración de determinadas ONG en la actividad humanitaria de Naciones Unidas se dio en 1994 con la aprobación de la Convención sobre Seguridad del Personal de Naciones Unidas y del Personal Asociado (ver seguridad en el trabajo humanitario). En la figura de personal asociado no se incluyó al del CICR, pero sí al de ONG humanitarias que tengan una relación contractual con Naciones Unidas, bien con el Secretario General o con alguna agencia especializada. 6) Principales OMP recientes – UNAVEM: Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola I (enero 1989-junio 1992) y II (junio 1991-febrero 1995). – ONUCA: Grupo de Observadores de las Naciones Unidas en Centroamérica (noviembre 1989-enero 1992). – UNTAG: Grupo de Asistencia de Naciones Unidas para el Periodo Transitorio en Namibia (abril 1989-marzo 1990). – MINURSO: Misión de Naciones Unidas para el referéndum en el Sáhara Occidental (septiembre 1991-sin concluir). – ONUSAL: Misión de Observadores de Naciones Unidas en El Salvador (julio 1991-abril 1995). – FORPRONU: Fuerza de Protección de Naciones Unidas en Ex Yugoslavia (marzo 1992-diciembre 1995). En su última fase se convirtió en una operación de imposición de la paz. – UNTAC: Autoridad transitoria de Naciones Unidas para Camboya (marzo 1992-septiembre 1993). – ONUSOM: Operación de Naciones Unidas en Somalia I (abril 1992-abril 1993). Posteriormente pasó a ser una operación de imposición de la paz, denominada ONUSOM II (mayo 1993-marzo 1995). – MINUAR: Misión de Naciones Unidas en Ruanda (octubre 1993-marzo 1996). J. Ab. Bibliografía
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